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【PPP建筑律师】从PPP项目失败案例看玩PPP的八种典型“死法”

2017年05月26日  来源:网络   点击率:1879次 咨询在线律师

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从PPP项目失败案例看玩PPP的八种典型“死法”

素材来源:《建筑经济》杂志2017年第5期

原题:基于案例分析的PPP不成功项目失败历程及启示

四川建筑房产律师网导读:PPP不成功项目通常不是一触即发的,而是一个渐进的过程(失败历程),最初不利的因素会引发新的消极因素,逐渐使项目偏离初衷,最终导致政府与企业的合作关系破裂,PPP项目失败。下面,就总结和梳理PPP失败项目的8个典型历程,供大家参考!

       自2014年起,在污水处理、路桥、地下管廊等基础设施及公共服务项目中,全国各地纷纷推出PPP项目,应用PPP项目计划投资额逐年攀升。截至2016年5月31日,在国家财政部PPP中心平台项目库中,共有入库项目8644个,总投资额高达9.88万亿人民币。从国际上看,成功的PPP项目虽然很多,但失败的案例也不胜其数。

       结合项目的寿命周期,综合分析各因素的作用,建立路径传播过程,总结8个“失败历程”如下:

第一种 企业对未来预测不足→运营阶段市场低需求,项目低收益→最终致使企业亏损。

       举例:杭州湾跨海大桥项目是以BOT形式参股的国家重大交通项目,在可行性阶段,乐观地预测到2010年大桥的车流量达1867万辆,但实际车流量还不到预期的60%,仅有1112万辆。

第二种 企业投标阶段准备不充分,而政府谈判阶段选择了经济实力不足、PPP模式经验不足的企业→建设阶段,企业高负债,阻碍项目发展→不能物有所值,政府不得不回购或取消企业特许权。

       举例:墨西哥收费公路工程中政府为促成PPP项目,在投标阶段对投标人的资格条件设置过于宽松,许多经济实力不足的企业也中标。在工程建设期间这些企业对前期的工程设计投入不够,导致施工后工程结算远远超过了工程预算、投资估算,项目完工期一拖再拖。

第三种 企业前期投标阶段对成本估计不足→建设阶段成本超支→项目不能物有所值。

       举例:杭州湾跨海大桥从规划阶段到竣工验收阶段10年间多次追加投资,从最初的64亿到2011年的136亿元,投资累计增加1倍多。

第四种  项目寿命期内企业经济状况恶化(由于:合同阶段签订的“非竞争性条款”受到排挤→企业与政府间通过法律途径解决合同争议;项目建成后没有实现预期利润→企业亏损)→项目最终被政府回购,不能物有所值。

       举例:美国加州91号快速路项目,私营方CPTC把加州交通部告上法庭,私营方称加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的“非竞争性条款”,要求政府赔偿,最终政府以比项目造价多8000万代价回购项目。

第五种  政府对项目缺乏监督管理→建设阶段的项目质量不满足要求,运营阶段市场低需求、项目低收益→企业亏损。

       举例:英吉利海峡隧道项目施工时最初没有考虑建设带来的环境问题,但施工中的粉尘、污水、高温、潮湿等影响整个工程的建设,政府不得不额外增加成本,保障安全和环保。

第六种   缺少对类似、替代项目的研究→运营阶段,阻碍项目发展→政府回购或取消企业特许权。

       举例:曼谷高架道路和轨道系统项目中,政府缺少对类似、替代项目分析研究,项目投入施工建设后,在相近地段遇到了其他在建的类似工程,最终导致只有13%的工程在规定的工期内完成。

 第七种 建设阶段企业对项目管理不善,或政府“越位”滥用权力→运营阶段,阻碍项目发展→政府回购或取消企业特许权。

      举例:墨西哥收费公路项目中政府为PPP项目的落地,要求国有商业银行提供项目融资,为企业担保,但由于项目收益低于预期,政府最终不得不承担近百亿美元的债务。

第八种   在运营阶段没有有效的营销战略→企业亏损。

      举例:北京鸟巢项目中,组成联合体的三家企业都具有丰富的建设经验和优良的融资能力,但未经营过体育场馆,严重缺乏运营管理经验和体育产业资源,注定了运营模式单一。“鸟巢”完成举世瞩目的2008年奥运会后,商业运营举步维艰,效益微乎其微。

延伸阅读:

专家:PPP不是互相套钱 是一种联合投资风险共担

项目落地将迎高峰 PPP新规有望出台

PPP正迎来新一轮的发展高潮。据悉,目前PPP相关条例初稿已完成,财政部正加快推动出台。PPP资产证券化方面近期也将出台新规,进一步规范并促进多层次资本市场体系更好对接PPP项目。业内专家指出,目前,PPP项目正加速落地,PPP资产证券化驶入快车道,防范金融风险,加强信息公开及信息披露已成当务之急。随着政策不断完善和监管加强,2017年将迎PPP落地高峰期,对年内经济将持续形成支撑。

PPP市场现八特点

     财政部数据显示,截至3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个,项目总投资额14.6万亿元。其中,已签约落地项目共计1729个,项目总投资额2.9万亿元,落地率34.5%。

  “目前PPP统一大市场格局已初步形成。”财政部PPP中心主任焦小平日前在“中国PPP良好实践”国际研讨会暨中央财经大学“政府和社会资本合作治理研究院”成立大会上表示,PPP大市场目前呈现出八大特点。一是覆盖领域广。PPP模式目前已覆盖能源、交通运输、政府基础设施等19个主要经济社会领域。二是绿色低碳和社会类项目受到重视。在入库项目中,绿色低碳项目数量和投资额分别占58.7%、40.5%。三是中西部地区进展更快。中部6省和西部12省入库项目7699个,投资额8.5万亿元,分别占总数的69%和63%;四是积极财政政策作用明显。政府付费项目和政府市场混合付费入库项目投资额8.9万亿元,两类项目占比达66%,财政资金的整合撬动和花钱促改革的作用越来越大。五是公共服务供给质量和效率提升。六是项目加速落地,民营资本参与的空间很大。从财政部的示范项目来说,民营企业是稳步上升的,相关执行阶段项目投资额达2.9万亿元。七是催生公共服务供给新业态。八是示范项目的“灯塔”作用显著。

     焦小平指出,2017年,要在污水和垃圾两个行业强制应用PPP模式,对其他中央财政给予支持的公共服务领域有现金流、具备运营条件的项目,强制实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,把改革推向深入。

纠正“假PPP”歪风

    随着PPP落地提速,其中所暴露的问题也愈发引人关注。

 “必须制止以PPP进行政府兜底的融资。”焦小平指出,目前各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资,社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在,市场存在“劣币驱逐良币”的风险。防范风险是当前很重要的任务,下一步创新和风险要并重,在立法和制度体系方面,要把权力关在制度的笼子里,以市场规则来制定。

     中国财政科学研究院副院长白景明表示,PPP绝对不是一种融资行为,既不是政府向社会资本融资,也不能理解成社会资本向政府融资,不是互相套钱的概念,它是一种联合投资,风险要共担;第二政府和社会资本合作,必须是一种平等的合作,绝不是单方面的投资行为。

     联合国副秘书长、UNESCAP执行秘书Shamshad Akhtar指出,PPP的推进过程中有三个领域需要关注。首先,政府须建立完善的立法环境,通过PPP相关政策制度建设,推动社会资本参与。其次,要不断优化完善PPP项目筛选方式,并为其提供优先支持。第三,PPP推进过程中要提升治理水平,坚持透明原则,促进良性竞争,实现“物有所值”。

    傅俊元指出,目前PPP在推进过程中面临着几个问题需要重视,一是政府履约能力要加强;二是信贷政策还不是很明确;三是恶性竞争导致项目收益偏低;四是融资渠道太单一;五是经营年限限制;六是财政支出限制。他认为,要加快PPP立法,在政策制定过程中应充分听取社会资本的意见,并进一步拓宽PPP项目的融资渠道。

     对此,财政部金融司司长孙晓霞近日表示,下一步,财政部将继续坚持“守底线”、“防风险”的原则,对存在固定回报、兜底回购等不规范操作行为的PPP项目予以清理整改和监督问责,逐步纠正“假PPP”的歪风,防范政府性债务风险,推动PPP健康发展。

加强信息披露

     作为推动PPP项目加速落地的重要方式之一,PPP资产证券化已驶入快车道。

     继3月10日首批四单PPP资产证券化项目落地之后,近日,第二批8个资产证券化PPP项目推荐清单出炉,由国家发展改革委向中国证监会推荐。

    多位专家认为,加强PPP信息公开和信息披露已是当务之急。

    银行间市场交易商协会业务创新部主任徐光表示,前期协会组织银行间参与主体研究探讨怎么能够更好把银行间市场的资源、多层次资本市场体系更好对接PPP项目,如果能够在信息披露方面做进一步的公开机制跟进,那么下一步银行间市场推动PPP项目的落地将发挥更重要的作用。前期已在一些债券票据、项目收益类债券及资产支持的票据有一些试点,今年下半年会有更多项目的落地,要把信息披露的工作做深做实,同时利用好更多的银行间市场的资源,推动项目的实施落地。

    “2017年是整个PPP和金融市场创新的一个元年。”中信证券资产证券化业务线联席主管刘炜敏表示,今年一季度完成的首批PPP证券化尝试,主要是以构建投资人需求为导向的PPP披露体系。对于PPP的信息披露,一是希望建立多层次信息披露体系;二是强制披露和自愿披露要应有效结合,建议区分信息的投资决策功能和信息的发布功能。三是对于带有预测性的PPP信息建议是进行审慎性的披露,对于关键性投资预测的信息建议是要引入第三方评估机构,进行合理监管。

    王劲夫 法学学士、四川蓉城律师事务所合伙人、执业律师(执业证号:22012001111120)、成都市优秀青年律师、劳动争议仲裁员、人事争议仲裁员、成都劳动律师网站长兼首席律师。尤擅长劳动和社会保障、人事争议、损害赔偿(工伤、学生伤害、交通事故、医疗损害、一般人身损害等)、企业管理制度和公司股权结构治理、建筑施工等律师业务。
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