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文敬 重温小平名言“还是法制靠得住些”——对监察法(草案)的六点建议

2017年12月09日  来源:立法网   点击率:1463次 咨询在线律师

文敬重温小平名言“还是法制靠得住些”——对监察法(草案)的六点建议

 

立法建议

四川建筑房产律师网导读:一个月前,第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国监察法(草案)》进行审议后,决定将《中华人民共和国监察法(草案)》在中国人大网公布,欢迎社会公众既可以直接登录中国人大网(www.npc.gov.cn)提出意见,也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会。曾任四川省高级人民法院副院长、四川省人民代表大会内务司法委员会副主任委员、四川省人大常委会委员文敬对《中华人民共和国监察法(草案)》的六点建议,敬请关注!

一、定态度,立法者要有尊重法制和宪法的态度

既然想要借助立法来确立和保障新的监察体制,那就要尊重法制及其相关精神和规则,并在立法时体现,避免发生权力的傲慢而轻视法制的现象。“尊重法制”的抽象提法一旦落实,首先就要尊重作为法律之首的宪法。因此,从这个角度上讲,宪法在制定监察法时更具有重要指导和遵循意义。

前段讨论,有学者长文论述,监察法的立法草案可以不修改宪法就直接制定,并不违反宪法。应当说,这样的论述有其道理,但不充分。

首先,从程序上说,既然认为监察立法是在“可以修宪”与“也可以不修宪”之间选择,那么选择尊崇宪法,“先行修宪”不是更好吗?为啥非要马上就“直接制定”而引发争议呢?反腐倡廉非一时之功,而是长期的艰苦工作,稳步筑牢法制基础无疑更好。

其次,从实质上说,监察立法涉及国家政体的部分调整和国家权力的再分配,滋事体大!即由全国人大产生一个直接向它负责的国家机关,并且将行政、司法机关的相当部分既有权力交付给这个新机关――监察法将要规定的这些内容,本属于国家基本法的调整范围,自应有宪法支撑――故通过修改宪法而后进行,更彰显法制精神。它的核心法理在于,对于国家机关包括全国人大,应该是“法有规定方可为”,它与公民的民事权利不同,那是“法无禁止即可为”。

所以,要制定好监察法,首先要把立法态度调整好。这一前提解决了,是否修改宪法?是否要写“根据宪法制定本法”?是否要规定“向人大负责并且报告工作”等等一系列法律问题,才能迎刃而解。

我们盼望,监察法立法的初衷是铸就反腐败的利器,断不能因为立法的缺陷,而成为产生新特权、滋生新腐败的土壤。

二、定性质,监察机关的性质就是监察机关

关于“新设立的监察机关究竟是什么性质的机关”的问题,前阶段有文章指出,监察机关的性质就是政治机关。

显然,这种说法缺乏依据。现代世界那有国家机关是政治机关的?是否搞上一个“中国特色”的就可以呢?事实上,“中国特色”也装不了。

什么是政治机关,它的含义是什么?不必在此纠结。但要说明一点,只有专门从事政治工作的机关才能称为政治机关,例如执政党机关。政治工作与把某项工作赋予政治意义是不同的。

监察机关是通过行使国家监察权力,来实现执政党的政治目标,它并不是政治机关,而是国家的一种执法机关。

如果要坚持监察机关是“政治机关”,那其他国家机关也都应该是政治机关了?因为它们都要通过行使某种国家权力,来实现执政党的政治目标的。

如果在国家机关中搞“政治机关”,似乎是在突出政治,政治高于其他,发展下去,就会搞成“政治至上”,像“文革”动乱年代那样,执政党取消一切国家机关,专门成立中央文革和各级革命委员会等政治组织,造成天下大乱,生灵涂炭。所以,不能够在国家机关中再搞“政治机关”与“非政治机关”的划分了。

新设立的监察机关究竟是什么性质?其实是非常的简单,它的名称既表明了它的职责,也表明了它的性质,它就是国家的“监察机关”!

三、定排序,监察委在国家机关排序中宜于殿后

关于监察委在国家机构中如何排位,也就是今后在宪法结构中如何排序的问题。

现在的草案是把监察委排在国务院之后、法院、检察院之前,没有提及中央军委,这种排列是基于什么考虑,值得探讨。

是依据担任监察委的领导在执政党内的地位高低排列的吗?国家机关的宪法排序,不应该是从政治方面讲谁的权力大、谁的地位高,它是从法制意义上考虑的,除由全国人大选举产生人大常委会、国家主席和其他国家机关,人大作为国家权力机关地位更高外,其他国家机关之间的法律地位是平等关系,各自依宪法、法律及人大的授权履行职权,相互制约又相辅相成,不存在国家机关之间谁高谁低的问题。至于党内存在职位高低之分,是在党的政治活动中体现。

是依据监察机关的职责运行来排列的吗?监察职责应是在各国家机关工作运行之中或之后,对公务人员个人职务违法行为进行查处,从时序上看它是在后面,也不宜放在国家机关前面或者中间。

是依据监察机关的职责重要性来排列的吗?国家机关的每一项职责不可或缺,都是重要的,不能笼统地强调某一项工作(反腐败)更为重要。

是因为监察委办的案件最终要经过检察院起诉和法院审判就要排列在前吗?这种理由把监察委等同于公安机关了,而刑事诉讼只是监察委工作所涉之一部分,显然不能仅仅以此来作排序依据。

按我国现行宪法,由全国人大会议产生的中央国家机关设置顺序是全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院,所以建议在宪法修改和监察立法上,把监察机关放在司法机关之后,既符合职权行使的顺序,也符合机关设置的时序。

四、定对象,监察对象及范围宜扩展到军队

这次的监察法草案的称谓是《中华人民共和国监察法》,以取代已有的行政监察法。既然是国家监察法,其监察对象就应该是所有国家公职人员。

而现在草案中规定的国家监察委的监察对象,并没有包括军人和武警,相反却把基层群众自治的管理人员纳入监察范围,无疑是“抓小放大”了。

草案仅有一条规定:军队和武警有关部门开展监察工作,“可以适用”本法的有关规定。也就是说他们自己搞反腐,监察法可以适用,也可以不适用。这样的制度设计不仅不利于反腐的需要,也有悖于宪法制度。

首先,加强军队的反腐已经是人民的强烈现实需求。虽然公开不报道,但群众心中都有数。从前五年军队反腐败情况来看,远比地方上厉害,可能也是举世空前。前任中央军委两位副主席、多位委员都涉腐其中,已经严重侵蚀了军人的灵魂和军队的战斗力。

过去曾一度强调军队特殊,结果造成了特殊的腐败。教训深刻!事实证明,反腐不能搞特殊,单靠军队自己反腐不行,必须有国家法制的外部制约,方能有效。

现在正好要统一国家的监察工作,既然已经把执政党党员中的公务人员都纳入国家监察范围了,当然也应该把军队依法从事公务的人员纳入国家监察范围,把军队监察体系纳入国家监察体制中。这不仅是需要的,而且是应该的。

现在纳入是正常的,不纳入才是不正常的。因为人民军队早已开始纳入了国家的法制体制中,现在应该前进,而不是倒退。

我国以前的宪法,军队是不在国家体制中的,因为宪法没有规定。但在1982年制定现行宪法时,就在国家机关一章中专列了中央军委,由此军队正式列入了国家机关的序列,这是执政党的政治进步带来的国家法制的进步,并不影响执政党对军队的领导。

与此相应,军队的司法工作就直接纳入了国家的司法体制。宪法规定,国家设立军事法院、军事检察院等专门司法机关。又根据宪法规定的最高法院、最高检察院是国家最高审判机关、最高检察机关的原则,作为军事法院、军事检察院等专门司法机关,在业务上都统归最高法院、最高检察院指导(领导)和监督,军事法官、军事检察官的法衔授衔等,也由最高两院实施。解放军军事法院、军事检察院相当于地方行政区划上的高级法院,其终审权、终检权归最高两院。

现在制定监察法时必须研究,既然军委是国家机关,军队的反腐败就是国家反腐败的重要组成部分。军队的军官及文职管理者,当然是国家的依法从事公务的人员,应该纳入监察立法的监察对象之列。

完全应该遵循35年前(1982年宪法)的立法精神和立法规定,把军队监察体系纳入统一的国家监察体制中,这不仅是有效惩治军队腐败的迫切需要,而且更是国家法制健全的应有之举 。

五、定职权,监察范围及权力宜适当收缩

1.不必对群众自治组织的管理成员进行监察。

小编认为,监察机关设立的初衷,应该是专门为监督公权力行使者而设立。各种群众自治组织,既然不是行使公共权力,监察委就没有必要去分解目标和分散精力。对于自治组织成员的遵纪守法行为,国家还有其他机关存在,应由基层政府和民政、工商等机关依职权去管理。自治组织成员涉嫌违法犯罪,则由公安、司法机关依法办理。

2.不宜对民主党派和工商联机关的人员进行监察。

同样道理,因为这些组织并不是行使公共权力,它们的管理者与执政党内的管理者不能等同。民主党派和工商联的管理人员如果有其他违纪行为,按照自己组织的章程处理;如果有涉嫌违法犯罪行为,应该由现有的行政机关和司法机关依法处理。

这里,有一个特别需要注意的政治策略问题。现在成立的监察委,是与执政党的纪委合署办公。如果监察委对民主党派成员也可以进行查处,会使人产生这是执政党对民主党派的处理,不利于政治协商政治制度的有效实行,不利于民主政治的推进。如此,岂不是因小失大,弊大于利。

3.监察调查权的行使范围应该有所限制。

现草案表现出,似乎凡是涉及公务人员贪腐的案件,监察机关都可以对所有公民进行调查,包括采取强制措施等等。这种几乎没有对象限制的调查职权一旦授予,是容易发生滥用权力、侵犯公民权利的,对此需要慎重。

因此在立法上,不仅对监察对象应该限制,而且对监察权行使时的调查对象、特别是要采取强制措施的调查对象,应该予以限制,只能限于法律所规定的监察对象本身。

对于其他人员的调查,监察机关应该委托相关国家机关依法进行。对于非监察对象是否采取强制措施,应该由有关国家机关在独立的侦查、检察或者审判中,依法决定。

小编提出这个建议的思路来源于,现在军队和地方办理涉及军地两方的案件,就是如此划分权限和协调的。军队不能到地方抓人,地方也不能去军队抓人,权力都要有所限制。不能只要效率而牺牲公正,公正与效率相比,公正高于效率。

4.监察立法切忌一权独大,需要权力之间的平衡。

现草案规定,监察机关行使监察权,任何组织和个人不得拒绝、阻碍或者干涉,这种“任何组织和个人”的提法,建议与刑事诉讼法的表述相一致(刑事诉讼法第五条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。)这样规定的核心是要体现权力之间的平衡,有平衡才能有序,无平衡就会失序。

也许有人会说,监察委应该有香港廉政公署职权那样大的监察权。应当说,这样的理解是片面的。因为香港没有检察机关,廉政公署只能包揽一切。而大陆内地早有一个高级别的成熟的国家检察机关,应该发挥其应有作用,完全没有必要将其反腐职能闲置起来。

5.监察立法讳一权独高,需要权力之间的制衡。

现草案规定,如果案件涉嫌职务犯罪与其他犯罪交叉,以监察机关为主,其他机关协助。

小编以为,立法草案这种的硬性规定似有不妥。如果实践中出现案件既涉及职务犯罪,又涉及到国家安全或国防军事或外交要事等,是否都必须交由监察机关“主办”?相反,其他职能部门反而只是“协办”?

想必,这种立法草案,是在强调监察权要高于其他权力、监察机关要高于其他国家机关。如果一经立法机关采纳,今后实践中就会出现这样的状况:地位和职权高于其他国家机关的监察机关,实际上就成为了办案的领导机关,其他行政机关、司法机关就成了它的执行机关,它比现在党内设立的政法委员会还要强势、还要集权。这样的话,国家权力的分工和制衡关系将会扭曲,法制作用将会丧失。

所以,监察立法一定要遵循宪法的精神,保持国家机关各种权力的平衡与制衡。

六、定保障,要充分体现对公民的人权保障

坚持“法律面前人人平等”和“国家尊重和保障人权”是两项重要的宪法原则,也是刑事诉讼法原则,同样应该成为监察立法不可抛弃的原则。

监察对象的公务人员也是公民,不应该有特殊的保护,但应该有同等的保护。换个角度来说,如果国家自己选拔的干部在犯错后都不能得到切实的人权保障,还能让人相信普通公民能够得到真实的权利保障吗?!

过去执政党的党内“双规”问题,一直存有争议。现在把党纪查处与国法查处在一定的程度上实行并轨,并且以立法来规范和保障,这本身就是重要的社会进步。

如果监察立法中也要有限制人身自由的规定,那就应该参照刑事诉讼法,妥善解决如下争议较大的问题:“留置”应当如何设置;是否赋予监察对象聘请律师的权利;监察对象认为自己权利受到侵犯时是否享有申请司法救济的权利;监察机关办理错案后是否承担国家赔偿责任,等等。

可能会有反对者认为,你说那些“人权法制”束缚了反腐的手脚,少些法律约束,反腐成绩会更大!

在这里,小编只想重温邓小平曾经说过的一句名言:“还是要搞法制,搞法制靠得住些!”

我想,这应该是邓小平同志“三起三落”之后的切身之感,也是他对法制建设相关理论的经典贡献。

的确,无数事实证明,法制不是绝对的比人治好,但它最大的好处就是可靠,可预见、可期待、可把握,较大程度可掌控自己的命运。

人权保障的法制问题,看似在保护个别人,其实是在保护每一个人,包括保护今天的当权者、立法者自己。可以说,我们今天为人权保障的法制努力,也是为了自己明天的安全和美好!

(立法网新媒体中心 文敬/文)

    王劲夫 法学学士、四川蓉城律师事务所合伙人、执业律师(执业证号:22012001111120)、成都市优秀青年律师、劳动争议仲裁员、人事争议仲裁员、成都劳动律师网站长兼首席律师。尤擅长劳动和社会保障、人事争议、损害赔偿(工伤、学生伤害、交通事故、医疗损害、一般人身损害等)、企业管理制度和公司股权结构治理、建筑施工等律师业务。
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